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ANALISIS DE LAS POLITICAS DE HABITAT Y MOVILIDAD EN LA CIUDAD

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ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE HÁBITAT Y MOVILIDAD EN LA CIUDAD

AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES DURANTE 20101.

Resumen

La vivienda y el transporte público de pasajeros son elementos fundamentales para la calidad de

vida de los sectores medios y bajos de la población. Las condiciones de su prestación influyen en

la posibilidad de estos sectores de ejercer sus derechos esenciales en la ciudad. El adecuado

acceso al hábitat y a la movilidad no son solamente requisitos para una vida digna, sino que

además condicionan el acceso a otros bienes y servicios básicos, como la educación, la salud y el

trabajo. A partir de un análisis integrador de las distintas políticas y programas impulsados por el

gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante el 2010, este informe busca explorar

los avances y retrocesos en estas materias. Este repaso de las principales acciones desarrolladas

por la administración porteña revela que los enfoques que dominan la formulación de políticas en

ambos sectores impiden resolver los mayores déficits que se presentan hoy en la Ciudad.

Principalmente, se observa que la administración de la ciudad abarcó estos temas de manera

fragmentada, subejecutó los recursos disponibles y desatendió los problemas estructurales de los

sectores más postergados. La consecuencia de estas acciones es la prolongación de situaciones

violatorias de derechos, las cuales reflejan a su vez la brecha social existente en la jurisdicción

más prospera del país.

1 Para citar este documento: Centro de Estudios Perspectiva Sur (2011) "Análisis de las políticas de hábitat y movilidad

en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante 2010", Buenos Aires.

2

INTRODUCCIÓN

A pesar de su centralidad política y económica, la Ciudad de Buenos Aires continúa siendo un

territorio en el cual amplios sectores no han logrado alcanzar estándares de calidad de vida

mínimos que les permitan desarrollarse social y económicamente. Esta realidad es producto de

múltiples causas entre las que normalmente se resaltan altos niveles de pobreza y la deficiente

prestación de servicios públicos fundamentales como la educación y la salud. A estas causas es

posible agregar una diferente: la incapacidad institucional para garantizar el acceso universal a

bienes y servicios esenciales que son mayormente producidos y vendidos por actores no estatales.

En este último grupo se destacan la vivienda y el transporte de pasajeros.

El acceso a la vivienda y el transporte de pasajeros son dos de los principales componentes de la

calidad de vida de los sectores medios y bajos en la ciudad, ya que las condiciones de su

prestación influyen en la posibilidad de estos sectores de ejercer sus derechos más esenciales en

la Ciudad. El acceso a una vivienda y movilidad adecuadas no son solamente requisitos

fundamentales para una vida digna, sino que además condicionan el acceso a otros bienes y

servicios, como la educación, la salud y el trabajo.

Debido a las particulares características que tienen la vivienda como bien y el transporte de

pasajeros como servicio, la forma en la que el Estado aborda esta problemática a través de los

distintos instrumentos de políticas publicas disponibles determina las condiciones de

accesibilidad de la ciudad y las oportunidades de inclusión para sus habitantes. Sin embargo, tal

como lo demuestra la extensión del acceso informal y precario a la vivienda y la permanente

dificultad que el transporte público de pasajeros tiene para satisfacer una demanda creciente y

cambiante, los resultados alcanzados en la Ciudad lejos están de ser aceptables.

A partir de un análisis de las políticas públicas impulsadas por el gobierno de la Ciudad durante el

2010, el presente informe busca explorar los principales avances y retrocesos en materia de

hábitat y movilidad en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Para ello, a través de una revisión

de artículos periodísticos, estadísticas oficiales e informes de la sociedad civil en materia de

hábitat y movilidad, se observan cuales fueron los enfoques y resultados de las políticas

implementadas así como también los principales hechos ocurridos a fin de evaluar los efectos que

han tenido sobre el acceso de los sectores populares a un hábitat y una movilidad adecuados.

3

Asimismo, el informe busca remarcar cuáles han sido las prioridades del gobierno porteño en

estos sectores a partir de un análisis de las instituciones y programas que recibieron, durante

2010, mayores niveles de financiamiento.

1- LAS POLÍTICAS DE TRANSPORTE EN LA CIUDAD

En 2010 el Gobierno porteño lanzó el programa "Movilidad Sustentable", el cual buscaba

promover la movilidad saludable, priorizar el transporte público y garantizar la seguridad vial2. A

continuación se analizaran las principales acciones del gobierno de la Ciudad desarrolladas a lo

largo del último año a la luz de los objetivos planteados en el plan y sus resultados. A su vez, se

analizará el enfoque de estas políticas y sus implicancias a la hora de mejorar el acceso a un

transporte público de calidad para los sectores más vulnerables.

Transporte publico

La Ciudad de Buenos Aires no ha invertido en 2010 lo suficiente para mejorar el servicio de

subtes que utilizan más de 1.5 millones de personas por día3. Luego de dos años de excusarse en

la falta de crédito internacional para el cumplimento de la promesa de campaña "construir diez

kilómetros de subte por año", en el 2010 el gobierno porteño logró la colocación de los bonos

Tango, destinados a extender la red de subterráneos. Esta negociación fue denunciada por ACIJ

por presuntas irregularidades4 y, aun si las inversiones en este sector parecían ser una de las

prioridades de la gestión, este dinero fue resignado para otro tipo de obras en la Ciudad y

nuevamente fue postergado el crecimiento de la red de subtes5. Así, el gobierno porteño en 2010

sólo inauguró una estación de subte, Corrientes de la línea H, la tercera en los tres años de

gestión6.

En agosto de 2010, el Ing. Piccardo, flamante presidente de Subterráneos de Buenos Aires

(SBASE) que anteriormente estuvo a cargo del Ministerio de Ambiente y Espacio Público y tuvo

4 causas penales, reconoció el incumplimiento de la campana electoral y declaró: "Es mejor hacer

2 o 3 kilómetros por año que nada. Es un promedio que podemos cumplir, y se estaría invirtiendo

2 Plan de Movilidad Sustentable. Disponible en: http://www.plandemovilidad.gob.ar/

3 Clarín, 24/10/10 Subte: hay récord histórico de pasajeros y falta inversión

4 La Nación, 19/12/10 http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1334809

5 Página 12, 6/08/10 Hacer escuela tapando agujeros

6 Clarín, 6/12/10 Subte H: abre hoy la estación que la conecta con la línea B

4

casi el 5% del presupuesto de la Ciudad"7. En este sentido, según SBASE, se espera para 2011

dos nuevas estaciones de la línea H (Parque Patricios y Hospitales), dos en la A (San José de

Flores y San Pedrito) y dos en la línea B (Juan Manuel de Rosas y Echeverría). A esto se suma la

ampliación de la línea E a cargo del gobierno nacional, que se inaugurará a principios de 2011 y

unirá Plaza de Mayo con Retiro.

Es importante aclarar que la ampliación de la red de subterráneos es central. Como señala Miguel

Von Rozenberg, Director del Ente Regulador de los Servicios de la Ciudad de Buenos Aires: "el

subte brinda mayor capacidad de transporte (entre 20.000 y 40.000 pasajeros por hora) y no

afecta la circulación vial, mientras que otros modos de transporte masivo en superficie generan

barreras urbanas (caso Bogotá) que impiden o dificultan la circulación de peatones y vehículos".

Señala además que los modos subterráneos pueden y deben actuar como troncales en los

principales corredores urbanos de transporte público8. En este sentido, el Plan de Movilidad

Sustentable no logró en 2010 priorizar el desarrollo del transporte público más eficiente y

sustentable. Esta falta de expansión impacta fuertemente en la capacidad de integración de los

distintos sectores de la ciudad, ya que los barrios más postergados son aquellos que continúan

desconectados de este medio de transporte.

Por otro lado, cabe mencionar que la administración porteña no ha emprendido acciones para

mejorar las condiciones de accesibilidad a otros medios de transporte ni la calidad de las

articulaciones en los centros de trasbordo. La extensión de la red de subtes, si bien es la principal

herramienta para mejorar el acceso, no es el único espacio de intervención posible. La Ciudad

cuenta con competencias para mejorar también la distribución de los circuitos de colectivos y

fomentar el desarrollo de líneas locales que puedan resolver problemas de conectividad de

algunos sectores que hoy están invisibilizados. En este caso la falta de diagnósticos integrales

sobre la accesibilidad al transporte de los sectores vulnerables, en un contexto de falta de

urbanización de los barrios más precarios, que permitiría abrir circuitos de transito, demuestra

que el enfoque de las políticas entiende de manera limitada la capacidad de intervención del

estado y no logra articular las necesidades en materia de hábitat y movilidad. En efecto, a fin de

7 Clarín, 30/08/2010 http://www.clarin.com/ciudades/buenos_aires/Subte-ahora-prometen-hacerkilometros_

0_326367540.html

8 Clarín, 15/07/10 Subtes, movilidad sustentable

5

mejorar las condiciones de prestación de los servicios es indispensable mejorar la regulación

estatal y garantizar una mayor inversión en el sector.

Ordenamiento del tránsito

Un aspecto prioritario fijado por la administración de la Ciudad de Buenos Aires es el

establecimiento de vías preferenciales para transporte público y el cambio en la dirección de

ciertas avenidas con el fin de acortar los tiempos de viaje en el transporte automotor.

En esta línea, en 2010, se inauguró la doble mano de la Av. Santa Fe, desde Anchorena hasta

Plaza Italia y, recientemente, en Av. Sarmiento. Quedó pendiente la extensión de la doble mano

en la Av. Santa Fe (hasta Plaza San Martín) y las promovidas vías preferenciales en Av. De

Mayo, Belgrano, Independencia, Gaona y Jujuy9. Estas iniciativas, si bien en los primeros

momentos de implementación fueron fuertemente cuestionadas por los habitantes de la Ciudad,

parecen haber cumplido con los objetivos propuestos en su diseño.

Por otro lado, cabe mencionar que el endeudamiento autorizado por la Legislatura para subtes fue

destinado en parte al Ministerio de Desarrollo Urbano para la construcción de pasos a nivel. La

decisión de otorgar dichos fondos a obras de ordenamiento vial puede deberse a la fuerte y rápida

visibilidad de este tipo de obras y su posible impacto de cara al año electoral. Sin embargo, estos

proyectos no fueron bien recibidos por los porteños. El cuestionamiento radica en que estas obras

no fueron esencialmente proyectadas para avenidas (sólo cinco de las 25) y en que se estarían

construyendo túneles sólo aptos para el paso de automóviles en calles donde ni siquiera hay pasos

a nivel10.

Finalmente, en 2008 el gobierno de la Ciudad licitó la construcción de once estacionamientos

subterráneos como opción para que el que se moviliza en su vehículo particular estacione y utilice

el transporte público para llegar al centro de la ciudad. Sólo en dos de los once estacionamientos

licitados se presentaron empresas interesadas en el proyecto: plaza Las Heras y Emilio Mitre. En

ambos casos, previo al inicio de obras, grupos de vecinos realizaron numerosas protestas y

9 InfoBAE, 7/04/10 Avenida de Mayo y Corrientes serán doble mano antes de fin de año

10 Página 12, 27/11/10 Rechazo a los túneles

6

presentaron un amparo ya que el gobierno de la ciudad no difundió estudios de impacto ambiental

que demostraran la viabilidad de las propuestas11.

De los once proyectos presentados, ninguno propone la construcción de estacionamientos en los

puntos de acceso a la ciudad, lo cual ratifica la falta de articulación territorial de las políticas del

sector por la administración de la Ciudad y la falta de predisposición para definir los problemas

de transito de manera sistémica. En este caso, los efectos del enfoque sectario recaen en la

capacidad de resolver los problemas de congestionamiento y polución que genera el alto nivel de

circulación de automóviles en la ciudad.

Autopistas

El Gobierno de la Ciudad, a través de AUSA (Autopistas Urbanas SA) gestiona cinco avenidas y

autopistas gratuitas y tres con sistema de peaje12. Estos accesos son los principales canales de

entrada para las 4 millones de personas que ingresan por día a la Ciudad. En este caso el principal

déficit de gestión radica en la imposibilidad de fomentar la reducción del ingreso de autos a la

Ciudad, lo cual impide avanzar en el programa de movilidad sustentable. Más allá de la voluntad

de avanzar en este sentido a través del pago diferenciado de peaje, la Ciudad continua

absorbiendo cada vez más autos en horas pico13. Claramente esta situación favorece los

congestionamientos constantes en las autopistas y en las avenidas y calles de la Ciudad. Por otro

lado, los peajes de las autopistas urbanas volvieron a subir un 28%, lo cual significó el tercer

aumento en los últimos dos años14.

BRT

Otro ejemplo de una política mal articulada sería el caso de la construcción del BRT (en inglés

Bus Rapid Transit y lanzado en Buenos Aires como "Metrobus"), el cual fue anunciado a fines de

2008 y recién comenzó a construirse en octubre de 2010.

Se espera que el Metrobus recorra los 12 kilómetros de la avenida Juan B. Justo entre Pacífico y

Liniers en menos de media hora. Esta propuesta significa una innovación en el sistema de

11 Tiempo Argentino, 6/08/10 Los vecinos del Parque Las Heras se oponen a la playa de estacionamiento

12 Dellepiane, 9 de Julio Sur, Presidente Cámpora, Cantilo y Lugones (gratuitas) y 25 de Mayo, Perito Moreno y Arturo

Illia (con peaje).

13 Clarín, 14/10/10: Autopistas porteñas: ya se tarda el doble en la hora pico

14 La Razón, 30/9/10 Desde la medianoche, las autopistas porteñas aumentan hasta 28 %

7

transporte local y en otras ciudades ha significado una mejora en el ordenamiento del transito y el

tiempo de viaje. Sin embargo, la construcción del Metrobus sobre la Av. Juan B. Justo

probablemente no generará un alto impacto en el sistema de trasporte porteño, principalmente

porque esta avenida no es justamente un corredor de alta demanda y no se articula con los

principales centros de trasbordo de la ciudad (Retiro, Constitución y Once).

Movilidad Saludable

Con el objetivo de promover la movilidad saludable, el gobierno porteño expandió la red de

bicisendas, la cual actualmente se extiende a lo largo de aproximadamente 40 km. Si bien este

programa significa un avance para la movilidad saludable, un déficit del programa radica una vez

más en la falta de la articulación con el resto del sistema de transporte, ya que no se construyeron

estacionamientos de bicicletas en puntos clave de la Ciudad, tal como se había anunciado15. Este

aspecto es una experiencia probada en varias ciudades del mundo donde se financian

estacionamientos en los centros de trasbordo para promover la articulación de diversos medios de

transporte.

Por último, en diciembre de 2010 se lanzó la primera prueba piloto del servicio de alquiler de

bicicletas en la zona norte de la Ciudad: 100 bicicletas que podrán ser alquiladas gratuitamente

por aquellos que acrediten domicilio en la Capital16. Nuevamente, la decisión de priorizar la zona

norte de la Ciudad refleja una falta de compromiso, por parte del gobierno porteño, a mejorar el

acceso de los sectores vulnerables a las redes de transporte público17. En particular, ante la falta

de subtes en numerosos puntos del sur de la Ciudad, los habitantes del sur podrían beneficiarse

con una política de alquiler de bicicletas a precios accesibles y competitivos con los medios de

transporte que utilizan regularmente.

2- LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA EN LA CIUDAD

Se estima que existen hoy en la Ciudad de Buenos Aires alrededor de 500.000 personas viviendo

en villas, asentamientos o núcleos habitacionales transitorios, y 2.000 en situación de calle. A

pesar de este importante déficit y su impacto en la problemática social de la ciudad, la cuestión

15 Clarín – 3/7/10 Habrá estacionamientos para bicicletas en plazas y estaciones

16 La Nación – 30/11/10 Se inaugura el sistema de bicing con tres estaciones

17 5 de las seis estaciones se sitúan en el norte de la ciudad: Facultad de Derecho, Retiro, Plaza de la Aduana y Plaza

Roma, Parque Lezama y Plaza Italia.

8

habitacional no parece haber sido interpretada como un aspecto estructural a resolver por el

gobierno de la Ciudad, y como se desarrollará a continuación, las acciones implementadas

durante 2010, develan un preocupante enfoque para su abordaje.

Desarticulación institucional

El Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) es el organismo que históricamente ha concentrado

la competencia en materia de vivienda. Desde 2008, el Gobierno porteño distribuyó sus

atribuciones en dos organismos más: la UGIS (Unidad de Gestión de Intervención Social) y la

Corporación del Sur.

Esta última, una Sociedad del Estado creada en el 2000 para fomentar el desarrollo del sur de

la ciudad, al ser una empresa estatal, no puede recibir fondos federales del Sistema Federal de

Viviendas, ni puede aplicar la regularización dominial en ninguna de las villas o asentamientos

que se encuentran bajo su competencia.

La UGIS, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social y destinada a resolver situaciones

puntuales de emergencia habitacional, recibe más de la mitad del presupuesto total asignado a

vivienda. Esta distribución de los recursos refleja el paradigma actual en políticas

habitacionales, que, lejos de mejorar de forma permanente la situación estructural de villas y

asentamientos, decide concentrar sus recursos en resolver urgencias puntuales del día a día.

Por último, la tendencia hacia la fragmentación parecería acentuarse si se observa el

anteproyecto de presupuesto 2011 de la ciudad, donde también cuentan con partidas destinadas

a políticas habitacionales el Ministerio de Ambiente y Espacio Público, a través del programa

Mejoramiento de Villas; el Ministerio de Desarrollo Urbano con la Unidad Ejecutora de la Ex

AU3 y el Ministerio de Desarrollo Social por medio de la Dirección General de Atención

Inmediata.

Falta de financiamiento del sector y débil ejecución de los programas

La política habitacional se ha caracterizado en 2010 por la continuidad en el recorte

presupuestario y subejecución general, la escasa o nula ampliación del parque habitacional y

los desalojos, en muchos casos, violentos.

9

En términos globales, el presupuesto destinado al área de vivienda, que representaba el 3,4%

del presupuesto de la Ciudad en 2007 se ha reducido progresivamente hasta llegar, en el 2010,

al 2,4% del total. Asimismo el IVC ha sido fuertemente desfinanciado este año, reduciéndose

su presupuesto en un 40% en comparación con el de 200918. El informe "Buenos Aires sin

techo. La ausencia de políticas de acceso a la vivienda: una violación a los derechos humanos",

elaborado por la comisión de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad entre 2009 y 2010, revela

que el presupuesto destinado al IVC disminuyó de 519 millones de pesos asignados en 2009 a

400 millones, de los cuales, hasta septiembre de este año solo se había ejecutado el 18,6% de

ese presupuesto. La Sindicatura de la Ciudad lo ha confirmado en un reciente informe en el

cual ha advertido acerca del "vaciamiento" que se está produciendo en el organismo.

La subejecución presupuestaria también alcanza al Programa de Autogestión de la Vivienda

(PAV), creado en el año 2000 con el fin de otorgar créditos a hogares organizados en torno a

cooperativas, asociaciones civiles, etc. El programa sólo ha ejecutado el 28% de su presupuesto

para 2010. Según datos del IVC de abril último, el programa tiene un total de 534 cooperativas

inscriptas, compuestas por 10.472 familias. Para esa fecha, 109 cooperativas habían logrado

adquirir un terreno, restando todavía 425 (79.5%) que no habían podido avanzar con su

compra. De las 109 cooperativas que habían adquirido terreno, 47.7% no habían iniciado obras

(la mitad de estas cooperativas se encuentran a la espera de la llegada de los fondos), mientras

que 38.5% se encuentran en ejecución –con un avance promedio de obra del 51%- y sólo

13.6% cooperativas finalizaron las obras.

En cuanto a la construcción de vivienda, más específicamente en lo que atañe a los fondos

provenientes del Plan Federal de Construcción de Vivienda, (PFCV) el GCBA está lejos de

alcanzar las cuotas asignadas. En efecto, del cupo de 11.000 viviendas sólo se han construido a

agosto de 2010 aproximadamente 2060 unidades funcionales según fuentes oficiales. Esta

situación se agrava si se tiene en cuenta que los proyectos que presentan mayor grado de

avance se encuentran localizados en la zona norte de la ciudad, reproduciendo así los

tradicionales patrones de segregación socio espacial.

18 Para mas información ver le informe "Análisis del Proyecto de Presupuesto 2011 para el Área de Vivienda" ACIJ,

2010.

10

Asimismo, los recursos han tendido a concentrarse progresivamente en herramientas destinadas

a situaciones de emergencia. Al ya mencionado fortalecimiento presupuestario de la UGIS,

debe agregarse el aumento de los recursos destinados a subsidios con un enfoque netamente

reactivo, desatendiendo la obligación preventiva del Estado19. Esta perspectiva había sido

plasmada dos años atrás en la sanción del Decreto 960/08, que limita los subsidios

habitacionales solo para los casos que se encuentren en situación de calle efectiva y

comprobable. Así, se redujo la población destinataria y eliminó la asistencia para quienes por

cualquier causal se hallaren en riesgo de ser desalojados o ante la inminencia de encontrarse en

situación de calle, esta medida fue declarada inconstitucional en Mayo de 2010 por el máximo

tribunal de la Ciudad20.

Prueba de la falta de una política habitacional coordinada y efectiva es el aumento21 del

número de personas en situación de calle, las cuales en el transcurso de 2010 han llegado a

organizarse y reclamar por la violación de sus derechos22. Frente a estas situaciones, la

administración porteña ofrece de manera precaria paradores y hogares de tránsito que

continúan colapsados y en muy malas condiciones, y solo representan una solución

habitacional transitoria. La falta de voluntad para responder desde el Estado frente a la

problemática de los sin techo ha llevado al Gobierno de la Ciudad a proponer que durante las

noches de invierno se alojen en las parroquias de la CABA23.

La ausenci

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