1
ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE HÁBITAT Y MOVILIDAD EN LA CIUDAD
AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES DURANTE 20101.
Resumen
La vivienda y el transporte público de pasajeros son elementos fundamentales para la calidad de
vida de los sectores medios y bajos de la población. Las condiciones de su prestación influyen en
la posibilidad de estos sectores de ejercer sus derechos esenciales en la ciudad. El adecuado
acceso al hábitat y a la movilidad no son solamente requisitos para una vida digna, sino que
además condicionan el acceso a otros bienes y servicios básicos, como la educación, la salud y el
trabajo. A partir de un análisis integrador de las distintas políticas y programas impulsados por el
gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante el 2010, este informe busca explorar
los avances y retrocesos en estas materias. Este repaso de las principales acciones desarrolladas
por la administración porteña revela que los enfoques que dominan la formulación de políticas en
ambos sectores impiden resolver los mayores déficits que se presentan hoy en la Ciudad.
Principalmente, se observa que la administración de la ciudad abarcó estos temas de manera
fragmentada, subejecutó los recursos disponibles y desatendió los problemas estructurales de los
sectores más postergados. La consecuencia de estas acciones es la prolongación de situaciones
violatorias de derechos, las cuales reflejan a su vez la brecha social existente en la jurisdicción
más prospera del país.
1 Para citar este documento: Centro de Estudios Perspectiva Sur (2011) "Análisis de las políticas de hábitat y movilidad
en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante 2010", Buenos Aires.
2
INTRODUCCIÓN
A pesar de su centralidad política y económica, la Ciudad de Buenos Aires continúa siendo un
territorio en el cual amplios sectores no han logrado alcanzar estándares de calidad de vida
mínimos que les permitan desarrollarse social y económicamente. Esta realidad es producto de
múltiples causas entre las que normalmente se resaltan altos niveles de pobreza y la deficiente
prestación de servicios públicos fundamentales como la educación y la salud. A estas causas es
posible agregar una diferente: la incapacidad institucional para garantizar el acceso universal a
bienes y servicios esenciales que son mayormente producidos y vendidos por actores no estatales.
En este último grupo se destacan la vivienda y el transporte de pasajeros.
El acceso a la vivienda y el transporte de pasajeros son dos de los principales componentes de la
calidad de vida de los sectores medios y bajos en la ciudad, ya que las condiciones de su
prestación influyen en la posibilidad de estos sectores de ejercer sus derechos más esenciales en
la Ciudad. El acceso a una vivienda y movilidad adecuadas no son solamente requisitos
fundamentales para una vida digna, sino que además condicionan el acceso a otros bienes y
servicios, como la educación, la salud y el trabajo.
Debido a las particulares características que tienen la vivienda como bien y el transporte de
pasajeros como servicio, la forma en la que el Estado aborda esta problemática a través de los
distintos instrumentos de políticas publicas disponibles determina las condiciones de
accesibilidad de la ciudad y las oportunidades de inclusión para sus habitantes. Sin embargo, tal
como lo demuestra la extensión del acceso informal y precario a la vivienda y la permanente
dificultad que el transporte público de pasajeros tiene para satisfacer una demanda creciente y
cambiante, los resultados alcanzados en la Ciudad lejos están de ser aceptables.
A partir de un análisis de las políticas públicas impulsadas por el gobierno de la Ciudad durante el
2010, el presente informe busca explorar los principales avances y retrocesos en materia de
hábitat y movilidad en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Para ello, a través de una revisión
de artículos periodísticos, estadísticas oficiales e informes de la sociedad civil en materia de
hábitat y movilidad, se observan cuales fueron los enfoques y resultados de las políticas
implementadas así como también los principales hechos ocurridos a fin de evaluar los efectos que
han tenido sobre el acceso de los sectores populares a un hábitat y una movilidad adecuados.
3
Asimismo, el informe busca remarcar cuáles han sido las prioridades del gobierno porteño en
estos sectores a partir de un análisis de las instituciones y programas que recibieron, durante
2010, mayores niveles de financiamiento.
1- LAS POLÍTICAS DE TRANSPORTE EN LA CIUDAD
En 2010 el Gobierno porteño lanzó el programa "Movilidad Sustentable", el cual buscaba
promover la movilidad saludable, priorizar el transporte público y garantizar la seguridad vial2. A
continuación se analizaran las principales acciones del gobierno de la Ciudad desarrolladas a lo
largo del último año a la luz de los objetivos planteados en el plan y sus resultados. A su vez, se
analizará el enfoque de estas políticas y sus implicancias a la hora de mejorar el acceso a un
transporte público de calidad para los sectores más vulnerables.
Transporte publico
La Ciudad de Buenos Aires no ha invertido en 2010 lo suficiente para mejorar el servicio de
subtes que utilizan más de 1.5 millones de personas por día3. Luego de dos años de excusarse en
la falta de crédito internacional para el cumplimento de la promesa de campaña "construir diez
kilómetros de subte por año", en el 2010 el gobierno porteño logró la colocación de los bonos
Tango, destinados a extender la red de subterráneos. Esta negociación fue denunciada por ACIJ
por presuntas irregularidades4 y, aun si las inversiones en este sector parecían ser una de las
prioridades de la gestión, este dinero fue resignado para otro tipo de obras en la Ciudad y
nuevamente fue postergado el crecimiento de la red de subtes5. Así, el gobierno porteño en 2010
sólo inauguró una estación de subte, Corrientes de la línea H, la tercera en los tres años de
gestión6.
En agosto de 2010, el Ing. Piccardo, flamante presidente de Subterráneos de Buenos Aires
(SBASE) que anteriormente estuvo a cargo del Ministerio de Ambiente y Espacio Público y tuvo
4 causas penales, reconoció el incumplimiento de la campana electoral y declaró: "Es mejor hacer
2 o 3 kilómetros por año que nada. Es un promedio que podemos cumplir, y se estaría invirtiendo
2 Plan de Movilidad Sustentable. Disponible en: http://www.plandemovilidad.gob.ar/
3 Clarín, 24/10/10 Subte: hay récord histórico de pasajeros y falta inversión
4 La Nación, 19/12/10 http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1334809
5 Página 12, 6/08/10 Hacer escuela tapando agujeros
6 Clarín, 6/12/10 Subte H: abre hoy la estación que la conecta con la línea B
4
casi el 5% del presupuesto de la Ciudad"7. En este sentido, según SBASE, se espera para 2011
dos nuevas estaciones de la línea H (Parque Patricios y Hospitales), dos en la A (San José de
Flores y San Pedrito) y dos en la línea B (Juan Manuel de Rosas y Echeverría). A esto se suma la
ampliación de la línea E a cargo del gobierno nacional, que se inaugurará a principios de 2011 y
unirá Plaza de Mayo con Retiro.
Es importante aclarar que la ampliación de la red de subterráneos es central. Como señala Miguel
Von Rozenberg, Director del Ente Regulador de los Servicios de la Ciudad de Buenos Aires: "el
subte brinda mayor capacidad de transporte (entre 20.000 y 40.000 pasajeros por hora) y no
afecta la circulación vial, mientras que otros modos de transporte masivo en superficie generan
barreras urbanas (caso Bogotá) que impiden o dificultan la circulación de peatones y vehículos".
Señala además que los modos subterráneos pueden y deben actuar como troncales en los
principales corredores urbanos de transporte público8. En este sentido, el Plan de Movilidad
Sustentable no logró en 2010 priorizar el desarrollo del transporte público más eficiente y
sustentable. Esta falta de expansión impacta fuertemente en la capacidad de integración de los
distintos sectores de la ciudad, ya que los barrios más postergados son aquellos que continúan
desconectados de este medio de transporte.
Por otro lado, cabe mencionar que la administración porteña no ha emprendido acciones para
mejorar las condiciones de accesibilidad a otros medios de transporte ni la calidad de las
articulaciones en los centros de trasbordo. La extensión de la red de subtes, si bien es la principal
herramienta para mejorar el acceso, no es el único espacio de intervención posible. La Ciudad
cuenta con competencias para mejorar también la distribución de los circuitos de colectivos y
fomentar el desarrollo de líneas locales que puedan resolver problemas de conectividad de
algunos sectores que hoy están invisibilizados. En este caso la falta de diagnósticos integrales
sobre la accesibilidad al transporte de los sectores vulnerables, en un contexto de falta de
urbanización de los barrios más precarios, que permitiría abrir circuitos de transito, demuestra
que el enfoque de las políticas entiende de manera limitada la capacidad de intervención del
estado y no logra articular las necesidades en materia de hábitat y movilidad. En efecto, a fin de
7 Clarín, 30/08/2010 http://www.clarin.com/ciudades/buenos_aires/Subte-ahora-prometen-hacerkilometros_
0_326367540.html
8 Clarín, 15/07/10 Subtes, movilidad sustentable
5
mejorar las condiciones de prestación de los servicios es indispensable mejorar la regulación
estatal y garantizar una mayor inversión en el sector.
Ordenamiento del tránsito
Un aspecto prioritario fijado por la administración de la Ciudad de Buenos Aires es el
establecimiento de vías preferenciales para transporte público y el cambio en la dirección de
ciertas avenidas con el fin de acortar los tiempos de viaje en el transporte automotor.
En esta línea, en 2010, se inauguró la doble mano de la Av. Santa Fe, desde Anchorena hasta
Plaza Italia y, recientemente, en Av. Sarmiento. Quedó pendiente la extensión de la doble mano
en la Av. Santa Fe (hasta Plaza San Martín) y las promovidas vías preferenciales en Av. De
Mayo, Belgrano, Independencia, Gaona y Jujuy9. Estas iniciativas, si bien en los primeros
momentos de implementación fueron fuertemente cuestionadas por los habitantes de la Ciudad,
parecen haber cumplido con los objetivos propuestos en su diseño.
Por otro lado, cabe mencionar que el endeudamiento autorizado por la Legislatura para subtes fue
destinado en parte al Ministerio de Desarrollo Urbano para la construcción de pasos a nivel. La
decisión de otorgar dichos fondos a obras de ordenamiento vial puede deberse a la fuerte y rápida
visibilidad de este tipo de obras y su posible impacto de cara al año electoral. Sin embargo, estos
proyectos no fueron bien recibidos por los porteños. El cuestionamiento radica en que estas obras
no fueron esencialmente proyectadas para avenidas (sólo cinco de las 25) y en que se estarían
construyendo túneles sólo aptos para el paso de automóviles en calles donde ni siquiera hay pasos
a nivel10.
Finalmente, en 2008 el gobierno de la Ciudad licitó la construcción de once estacionamientos
subterráneos como opción para que el que se moviliza en su vehículo particular estacione y utilice
el transporte público para llegar al centro de la ciudad. Sólo en dos de los once estacionamientos
licitados se presentaron empresas interesadas en el proyecto: plaza Las Heras y Emilio Mitre. En
ambos casos, previo al inicio de obras, grupos de vecinos realizaron numerosas protestas y
9 InfoBAE, 7/04/10 Avenida de Mayo y Corrientes serán doble mano antes de fin de año
10 Página 12, 27/11/10 Rechazo a los túneles
6
presentaron un amparo ya que el gobierno de la ciudad no difundió estudios de impacto ambiental
que demostraran la viabilidad de las propuestas11.
De los once proyectos presentados, ninguno propone la construcción de estacionamientos en los
puntos de acceso a la ciudad, lo cual ratifica la falta de articulación territorial de las políticas del
sector por la administración de la Ciudad y la falta de predisposición para definir los problemas
de transito de manera sistémica. En este caso, los efectos del enfoque sectario recaen en la
capacidad de resolver los problemas de congestionamiento y polución que genera el alto nivel de
circulación de automóviles en la ciudad.
Autopistas
El Gobierno de la Ciudad, a través de AUSA (Autopistas Urbanas SA) gestiona cinco avenidas y
autopistas gratuitas y tres con sistema de peaje12. Estos accesos son los principales canales de
entrada para las 4 millones de personas que ingresan por día a la Ciudad. En este caso el principal
déficit de gestión radica en la imposibilidad de fomentar la reducción del ingreso de autos a la
Ciudad, lo cual impide avanzar en el programa de movilidad sustentable. Más allá de la voluntad
de avanzar en este sentido a través del pago diferenciado de peaje, la Ciudad continua
absorbiendo cada vez más autos en horas pico13. Claramente esta situación favorece los
congestionamientos constantes en las autopistas y en las avenidas y calles de la Ciudad. Por otro
lado, los peajes de las autopistas urbanas volvieron a subir un 28%, lo cual significó el tercer
aumento en los últimos dos años14.
BRT
Otro ejemplo de una política mal articulada sería el caso de la construcción del BRT (en inglés
Bus Rapid Transit y lanzado en Buenos Aires como "Metrobus"), el cual fue anunciado a fines de
2008 y recién comenzó a construirse en octubre de 2010.
Se espera que el Metrobus recorra los 12 kilómetros de la avenida Juan B. Justo entre Pacífico y
Liniers en menos de media hora. Esta propuesta significa una innovación en el sistema de
11 Tiempo Argentino, 6/08/10 Los vecinos del Parque Las Heras se oponen a la playa de estacionamiento
12 Dellepiane, 9 de Julio Sur, Presidente Cámpora, Cantilo y Lugones (gratuitas) y 25 de Mayo, Perito Moreno y Arturo
Illia (con peaje).
13 Clarín, 14/10/10: Autopistas porteñas: ya se tarda el doble en la hora pico
14 La Razón, 30/9/10 Desde la medianoche, las autopistas porteñas aumentan hasta 28 %
7
transporte local y en otras ciudades ha significado una mejora en el ordenamiento del transito y el
tiempo de viaje. Sin embargo, la construcción del Metrobus sobre la Av. Juan B. Justo
probablemente no generará un alto impacto en el sistema de trasporte porteño, principalmente
porque esta avenida no es justamente un corredor de alta demanda y no se articula con los
principales centros de trasbordo de la ciudad (Retiro, Constitución y Once).
Movilidad Saludable
Con el objetivo de promover la movilidad saludable, el gobierno porteño expandió la red de
bicisendas, la cual actualmente se extiende a lo largo de aproximadamente 40 km. Si bien este
programa significa un avance para la movilidad saludable, un déficit del programa radica una vez
más en la falta de la articulación con el resto del sistema de transporte, ya que no se construyeron
estacionamientos de bicicletas en puntos clave de la Ciudad, tal como se había anunciado15. Este
aspecto es una experiencia probada en varias ciudades del mundo donde se financian
estacionamientos en los centros de trasbordo para promover la articulación de diversos medios de
transporte.
Por último, en diciembre de 2010 se lanzó la primera prueba piloto del servicio de alquiler de
bicicletas en la zona norte de la Ciudad: 100 bicicletas que podrán ser alquiladas gratuitamente
por aquellos que acrediten domicilio en la Capital16. Nuevamente, la decisión de priorizar la zona
norte de la Ciudad refleja una falta de compromiso, por parte del gobierno porteño, a mejorar el
acceso de los sectores vulnerables a las redes de transporte público17. En particular, ante la falta
de subtes en numerosos puntos del sur de la Ciudad, los habitantes del sur podrían beneficiarse
con una política de alquiler de bicicletas a precios accesibles y competitivos con los medios de
transporte que utilizan regularmente.
2- LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA EN LA CIUDAD
Se estima que existen hoy en la Ciudad de Buenos Aires alrededor de 500.000 personas viviendo
en villas, asentamientos o núcleos habitacionales transitorios, y 2.000 en situación de calle. A
pesar de este importante déficit y su impacto en la problemática social de la ciudad, la cuestión
15 Clarín – 3/7/10 Habrá estacionamientos para bicicletas en plazas y estaciones
16 La Nación – 30/11/10 Se inaugura el sistema de bicing con tres estaciones
17 5 de las seis estaciones se sitúan en el norte de la ciudad: Facultad de Derecho, Retiro, Plaza de la Aduana y Plaza
Roma, Parque Lezama y Plaza Italia.
8
habitacional no parece haber sido interpretada como un aspecto estructural a resolver por el
gobierno de la Ciudad, y como se desarrollará a continuación, las acciones implementadas
durante 2010, develan un preocupante enfoque para su abordaje.
Desarticulación institucional
El Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) es el organismo que históricamente ha concentrado
la competencia en materia de vivienda. Desde 2008, el Gobierno porteño distribuyó sus
atribuciones en dos organismos más: la UGIS (Unidad de Gestión de Intervención Social) y la
Corporación del Sur.
Esta última, una Sociedad del Estado creada en el 2000 para fomentar el desarrollo del sur de
la ciudad, al ser una empresa estatal, no puede recibir fondos federales del Sistema Federal de
Viviendas, ni puede aplicar la regularización dominial en ninguna de las villas o asentamientos
que se encuentran bajo su competencia.
La UGIS, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social y destinada a resolver situaciones
puntuales de emergencia habitacional, recibe más de la mitad del presupuesto total asignado a
vivienda. Esta distribución de los recursos refleja el paradigma actual en políticas
habitacionales, que, lejos de mejorar de forma permanente la situación estructural de villas y
asentamientos, decide concentrar sus recursos en resolver urgencias puntuales del día a día.
Por último, la tendencia hacia la fragmentación parecería acentuarse si se observa el
anteproyecto de presupuesto 2011 de la ciudad, donde también cuentan con partidas destinadas
a políticas habitacionales el Ministerio de Ambiente y Espacio Público, a través del programa
Mejoramiento de Villas; el Ministerio de Desarrollo Urbano con la Unidad Ejecutora de la Ex
AU3 y el Ministerio de Desarrollo Social por medio de la Dirección General de Atención
Inmediata.
Falta de financiamiento del sector y débil ejecución de los programas
La política habitacional se ha caracterizado en 2010 por la continuidad en el recorte
presupuestario y subejecución general, la escasa o nula ampliación del parque habitacional y
los desalojos, en muchos casos, violentos.
9
En términos globales, el presupuesto destinado al área de vivienda, que representaba el 3,4%
del presupuesto de la Ciudad en 2007 se ha reducido progresivamente hasta llegar, en el 2010,
al 2,4% del total. Asimismo el IVC ha sido fuertemente desfinanciado este año, reduciéndose
su presupuesto en un 40% en comparación con el de 200918. El informe "Buenos Aires sin
techo. La ausencia de políticas de acceso a la vivienda: una violación a los derechos humanos",
elaborado por la comisión de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad entre 2009 y 2010, revela
que el presupuesto destinado al IVC disminuyó de 519 millones de pesos asignados en 2009 a
400 millones, de los cuales, hasta septiembre de este año solo se había ejecutado el 18,6% de
ese presupuesto. La Sindicatura de la Ciudad lo ha confirmado en un reciente informe en el
cual ha advertido acerca del "vaciamiento" que se está produciendo en el organismo.
La subejecución presupuestaria también alcanza al Programa de Autogestión de la Vivienda
(PAV), creado en el año 2000 con el fin de otorgar créditos a hogares organizados en torno a
cooperativas, asociaciones civiles, etc. El programa sólo ha ejecutado el 28% de su presupuesto
para 2010. Según datos del IVC de abril último, el programa tiene un total de 534 cooperativas
inscriptas, compuestas por 10.472 familias. Para esa fecha, 109 cooperativas habían logrado
adquirir un terreno, restando todavía 425 (79.5%) que no habían podido avanzar con su
compra. De las 109 cooperativas que habían adquirido terreno, 47.7% no habían iniciado obras
(la mitad de estas cooperativas se encuentran a la espera de la llegada de los fondos), mientras
que 38.5% se encuentran en ejecución –con un avance promedio de obra del 51%- y sólo
13.6% cooperativas finalizaron las obras.
En cuanto a la construcción de vivienda, más específicamente en lo que atañe a los fondos
provenientes del Plan Federal de Construcción de Vivienda, (PFCV) el GCBA está lejos de
alcanzar las cuotas asignadas. En efecto, del cupo de 11.000 viviendas sólo se han construido a
agosto de 2010 aproximadamente 2060 unidades funcionales según fuentes oficiales. Esta
situación se agrava si se tiene en cuenta que los proyectos que presentan mayor grado de
avance se encuentran localizados en la zona norte de la ciudad, reproduciendo así los
tradicionales patrones de segregación socio espacial.
18 Para mas información ver le informe "Análisis del Proyecto de Presupuesto 2011 para el Área de Vivienda" ACIJ,
2010.
10
Asimismo, los recursos han tendido a concentrarse progresivamente en herramientas destinadas
a situaciones de emergencia. Al ya mencionado fortalecimiento presupuestario de la UGIS,
debe agregarse el aumento de los recursos destinados a subsidios con un enfoque netamente
reactivo, desatendiendo la obligación preventiva del Estado19. Esta perspectiva había sido
plasmada dos años atrás en la sanción del Decreto 960/08, que limita los subsidios
habitacionales solo para los casos que se encuentren en situación de calle efectiva y
comprobable. Así, se redujo la población destinataria y eliminó la asistencia para quienes por
cualquier causal se hallaren en riesgo de ser desalojados o ante la inminencia de encontrarse en
situación de calle, esta medida fue declarada inconstitucional en Mayo de 2010 por el máximo
tribunal de la Ciudad20.
Prueba de la falta de una política habitacional coordinada y efectiva es el aumento21 del
número de personas en situación de calle, las cuales en el transcurso de 2010 han llegado a
organizarse y reclamar por la violación de sus derechos22. Frente a estas situaciones, la
administración porteña ofrece de manera precaria paradores y hogares de tránsito que
continúan colapsados y en muy malas condiciones, y solo representan una solución
habitacional transitoria. La falta de voluntad para responder desde el Estado frente a la
problemática de los sin techo ha llevado al Gobierno de la Ciudad a proponer que durante las
noches de invierno se alojen en las parroquias de la CABA23.
La ausenci
